▲2023年丹江口水库泄洪 供图/南水北调中线水源公司

水库具有防洪、灌溉、供水、发电、航运、生态等功能，综合效益显著，是江河防洪工程体系的重要组成部分，是国家水网的重要结点，是保障国家水安全的重要基础设施。近年来，国家下大力气开展病险水库除险加固，深化水利工程管理体制改革，加快推进水库安全管理标准化、信息化、现代化建设，取得了显著成效，水库安全状况明显改善，综合效益发挥能力明显增强。

我国水库的主要特点

我国水库数量多、高坝多、坝型多、功能多、分布广，服役时间长，管理任务重，管理难度大。

水库数量多

根据2022年全国水利发展统计公报，截至2022年年底，我国已建成且运行的各类水库95296座（不含港、澳、台地区）。其中，大型水库814座，占比0.9%；中型4192座，占比4.4%；小型90290座，占比94.7%。根据国际大坝委员会（ICOLD）定义：坝高15m以上或坝高5~15m、蓄水量超过300万m³的，称为大坝。据此统计，我国水库大坝占世界总数的40%以上，是世界上水库大坝最多的国家。

高坝大库多

我国已建高坝中，200m以上高坝20多座，100~200m高坝210多座，70~100m高坝400多座，100m以上高坝数量占全球总量约1/4，是世界上高坝最多的国家。我国库容超过1亿m³的大型水库814座，数量居世界各国之首；大型水库库容7979亿m³，占全国水库总库容的81%。

坝体型式多

我国水库涵盖世界所有大坝结构型式。按照坝体结构和力学特点划分，土石坝占91.8%，重力坝占4.5%，拱坝占3.7%；按照筑坝材料划分，土石坝占91.8%，混凝土坝占2.4%，砌石坝占5.8%。

地域分布广

我国水库分布广，但南方多、北方少，与水资源空间分布特点相似。比如，湖南、江西、广东、四川、湖北、山东、云南、安徽8省水库数量均在5000座以上，累计占全国的68%，其中，湖南、江西均超过1万座。按照区域划分，东部地区占30.8%，中部地区占44.1%，西部地区占25.1%。

服役时间长

我国水库大多兴建于20世纪50—80年代，受当时经济技术水平限制，兴建的水库以小型和土石坝为主。1980年以前建设的水库占81.4%，1981—2000年建设的水库占12.3%，2001年以后建设的水库占6.3%。小型水库中，1980年以前建设的占82%。截至目前，我国水库平均坝龄53年，其中，土石坝平均坝龄54年，混凝土坝平均坝龄31年。

功能效益多

我国水库功能包括防洪、灌溉、供水、发电、航运、生态等，大多数水库集多种功能于一体，综合效益显著。全国水库防洪库容约1800亿m³，占水库总库容的18.3%。水库作为水源控制灌溉面积约5亿亩，其中大中型水库控制灌溉面积约3.5亿亩。截至2023年，全国水电装机容量4.2亿kW，占全国总发电装机的14.4%，水电装机规模和发电量居世界第一。同时，不少水库还是城乡居民饮用水水源，为改善生态和发展旅游、养殖创造了条件。

水库安全管理面临的新形势新要求

水库为经济社会发展提供防洪、供水、发电等综合效益的同时，又因其存储大量水体构成安全风险，一旦溃坝失事，必将严重威胁人民生命财产安全。我国现有水库数量多、高坝多、病险库多，要坚持安全第一，确保现有水库安然无恙。

推进高质量发展对水库安全管理提出新要求

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高质量发展需要高水平安全，对水利来说就是要提供强有力的水安全保障。水库作为江河防洪工程体系的重要组成部分，作为优化配置水资源、调控水资源时空分布不均的重要基础设施，必须在保障国家水安全的使命中发挥主力军作用，充分发挥防洪、供水、发电等综合效益，这对水库安全管理提出了新要求。

确保“水库不垮坝”对水库安全管理提出更高要求

历史上发生的溃坝事件曾给人民生命财产造成过重大损失。坚持人民至上、生命至上，要切实把保障人民生命财产安全放在第一位。按照“人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击”的洪水防御目标，无论遭遇标准内洪水还是超标准洪水，都要确保“水库不垮坝”，对水库安全管理提出了更高要求。

保障“特高坝”安全运行是水库安全管理面临的新挑战

我国筑坝技术世界领先，20多年来相继建成约20座200m以上特高坝，在建特高坝10多座。由于特高坝发展时间短，无现成标准可遵循，应力应变机理、渗流渗压机理、坝体破坏机理缺乏成熟理论，深埋隐患探测技术尚处于起步阶段，如何保证特高坝安全运行，是水库安全管理面临的新挑战。

管控“头顶一盆水”风险是水库安全管理面临的新压力

随着经济发展，水库周边经济活动日趋活跃，人口、设施悄然聚集，一些水库随城市发展“进城”，居民小区、商业街区、产业园区、重要基础设施等环绕在水库上下游、左右岸，水库成为事实上的“头顶一盆水”。据不完全统计，全国约有3000座“头顶一盆水”水库，这些水库威胁着下游城镇和重要基础设施安全，给水库安全管理带来新的压力。

延长“老龄化”大坝服役期是水库安全管理面临的艰巨任务

水库大坝随着运行时间延长而自然老化、性能下降直至最终退役是客观规律。我国约80%的水库大坝兴建于1980年以前，这类水库的坝龄达50~70年，进入了“老龄化”运行期。这些老坝受当时技术经济水平制约，设计标准低，建设质量差，设施不配套，“老年病”自然提前显现，工程病险、安全隐患问题突出，2000年以来全国已实施约7万座次水库除险加固，“十四五”期间有3700座水库降等或报废。最大程度延长“老龄化”水库服役周期，最大化发挥其功能效益，是水库安全管理面临的艰巨任务。

水库安全管理存在的主要问题

管理行业多、层级多，不平衡的问题突出

我国水库管理涉及行业多，水行政主管部门占98.6%，其他包括司法、能源、交通运输、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游、林草等行业；管理层级多，既有中央部门或中央企业管理的水库、各级地方政府部门或国有企事业单位管理的水库、农村集体经济组织管理的水库，也有私营企业管理的水库，事权关系复杂，管理制度、标准不统一，管理质量、管理水平不平衡，有的还存在监管主体责任未落实的现象。

法规制度不完善，与制度化、规范化管理尚存在差距

水法、防洪法对水库安全管理的规定相对单一且刚性不足，管理内容、管理体制、监督主体、管理制度、法律责任等缺乏系统性规定，现有规定也不适应投资主体多元化带来的管理责任新变化，此外库区安全管理一直是法律“盲区”。全国约有5万座坝高15m以下、库容100万m³以下的小型水库安全管理缺乏法规依据，其产权归属、管理体制机制、管理制度、技术标准、经费保障等缺乏权威依据。正是因为现行法规制度不完善，一些水库执行调度规程、安全监测、安全鉴定、降等报废、应急管理、经费保障等制度不到位，尤其是安全监测不系统、不规范，运行故障、安全隐患甚至溃败事件时有发生。必须加快完善法规制度标准，使其真正成为水库安全的“护身符”。

库区管理体制不顺，监管责任不清，侵占库容现象严重

大中型水库库区一般跨多个行政区域，管理事权涉及多行业多部门，管理过程中法律依据不足，土地权属复杂，管理和保护边界模糊，无序利用、非法侵占水库库容和阻塞下游行洪通道问题突出，造成水库库容不同程度损失，正常宣泄洪水受阻，有的水库还因征地遗留问题长期不能正常蓄水，严重影响水库安全运行和功能发挥。

管理队伍能力薄弱，经费保障不稳定，信息化程度低

部分水库地处偏僻，加之“两费”（公益性人员基本支出和公益性工程维修养护经费）保障不稳定，引不进、留不住优秀的水库安全管理人才，机制不活、能力不足、信息化程度低的问题长期存在，特别是乡镇或农村集体经济组织管理的小型水库，无专门管理机构，无稳定经费保障，聘用的管护员普遍年龄较大，文化水平较低，履职能力不足，严重拉低了水库安全保障水平和管理效能。有的地方人为剥离水库的供水、发电等经营性资产，导致公益性管护经费不足，损害水库安全管理效能。

加强水库安全管理的对策建议

对标高质量发展新要求，顺应新质生产力发展方向，必须坚持治水思路、问题导向、底线思维、预防为主、系统观念、创新发展，综合运用法律、技术、经济等手段，全面加强水库安全管理。

坚持“安全第一”原则

安全是发展的前提和基础，是人民群众最基本的愿望和底线要求。高质量发展需要高水平安全支撑和保障。水库作为重要基础设施，在保障防洪、供水安全的同时，其自身也存在安全风险，影响范围大，涉及面广。实践证明，没有水库的高水平安全，就没有水库效益的充分发挥。对此，必须强化底线思维，把保障水库安全摆在首要位置，贯穿到运行管理全过程、各环节，发挥水库效益要以水库自身安全为前提，切忌盲目追求效益。

完善法规制度标准

加快修订水法、防洪法、水库大坝安全管理条例等法律法规，要将所有水库纳入法律调整范畴，完善水库库区管理体制，明晰政府、主管部门、管理单位的管理职责，明确投资主体多元化条件下的所有者、管理者、经营者权利责任，强化调度管理、巡查检查、安全监测、降等报废、应急管理、预报预警、信息共享、经费保障等要求，严格开发利用行为，细化法律责任。加快完善技术标准，积极融入新技术、新工艺、新装备，增强技术标准的前瞻性和时效性。

构建现代化水库运行管理矩阵

构建现代化水库运行管理矩阵，即实行全覆盖、全要素、全天候、全周期管理，完善体制、机制、法治、责任制体系，强化预报、预警、预演、预案措施，加强除险、体检、维护、安全工作，体现了管理的系统性，对提升水库安全韧性意义重大、影响深远。要立足精准化、信息化、现代化要求，坚持全局思维、系统观念，处理好局部与整体、当前与长远、现实与可能的关系，以水库标准化管理、数字孪生水利建设成果为基础，统筹好各领域、各要素，加强顶层设计，强化区域部门协调联动，分步实施，有序推进。

压实管理责任

全面落实水库大坝安全行政领导负责制。按照分级负责、属地管理原则，逐库落实大坝安全地方政府、主管部门、管理单位“三个责任人”和水库防汛行政、技术、巡查“三个责任人”，明确责任人职责和履职要求。加强动态管理，不定期检视责任人名单，查缺补漏，确保全覆盖、无死角。加强监督检查，通过电话抽查、暗访检查，对不履职、虚假履职等行为，严肃追究问责。

加强库容管理

库容是水库发挥防洪、供水、发电等功能效益的关键条件，哪怕是1m³库容，在防汛关键时刻都有可能发挥“四两拨千斤”的作用，确保库容安全意义重大、责任重大。由于库区管理薄弱，不少水库库容存在不同程度损失，有的是人为侵占，有的是自然淤积。要加强库区管理，以水法、防洪法、水库大坝安全管理条例等法律法规制修订为契机，完善库区管理和保护制度，明确库区管理和保护边界，严格规范库区利用活动。要加强执法打击，严厉查处筑坝拦汊、围（填）库造地等侵占库容和分隔水面行为，因地制宜开展库区清淤疏浚，坚决守住库容底线。要常态化复核库容曲线，及时掌握库容变化情况，动态调整水库调度运用计划、应急预案等。要加强库区监测监控，充分利用卫星遥感、北斗、AI、5G、无人机、无人船等现代信息技术，结合人工巡查、视频监控、仪器监测等，提升库容管理数字化、网络化、智能化水平。要加强库区临时淹没管理，逐库调查库区临时淹没区的人员、城（集）镇、村庄、基础设施、耕（园）地，全面摸清库区临时淹没实物情况，建立完善淹没实物档案，为水库防洪调度决策提供信息支撑。

加强安全监测

安全监测系统是掌握水库安全的“前哨”。调查分析表明，我国水库大坝监测工作存在系统不完善、仪器效率不高、观测分析不规范等问题。要面向发展智能大坝新要求，对标新质生产力发展方向，充分利用卫星遥感、北斗、激光雷达、无人机、智能感知设备等新技术、新装备，完善水库监测系统并提档升级。要积极构建大坝安全智能分析预测模型和分级监控预警体系，增强监测数据有效性检查、异常信息识别以及运行性态实时评估与动态预警能力。要加强监测质量管理，严格仪器采购标准和进场测试，定期开展监测系统鉴定，确保安全监测系统正常运行。

加强应急管理

水库溃坝具有突发性、隐蔽性特点，抢险反应时间短，必须增强风险意识，强化应急管理。要制定完善应急预案，并与地方总体预案相衔接，完善溃坝险情快速反应机制。要加快数字孪生建设，完善雨水情监测预报“三道防线”，强化预报、预警、预演、预案措施。要配强抢险队伍，配足工具物料，强化电力、通信、道路等保障条件。要模拟不同溃坝场景，常态化开展应急演练。

加强队伍能力建设

坚持“待遇吸引人、事业留住人”，加大力度选用专业技术人才，不断提升水库管理队伍素质。坚持“送出去”“请进来”相结合，分层次培养造就一批专业水平高的技术型人才；坚持以老带新，发挥“传帮带”作用，造就一批操作能力强的技能型人才。坚持以大带小，按照就近原则，引导大中型水库管理单位统一管理周边小型水库，或者建立长期对口帮扶机制，带动小型水库管理水平持续提升。

本文引用格式：

刘六宴，张士辰 .加强水库安全管理的对策建议[J].中国水利，2024（1 4）：1-4.

来源｜《中国水利》2024年第14期

作者｜刘六宴（水利部大坝安全管理中心主任，正高级工程师），张士辰

责编｜李卢祎

校对｜熊璠

审核｜王慧

监制｜轩玮