一、农村集体经济组织的概念

制定农村集体经济组织法已经列入全国人大常委会立法规划，起草工作正抓紧推进。立法首先必须明确需要规范的对象。

其一，从法律规范的起源看，法律最初规范的农村集体经济组织，是20世纪50年代农业社会主义改造形成的农业生产合作社。1955年11月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程草案》规定，农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织。这是首次采用“集体经济组织”概念。后来，农业生产合作社经过初级社、高级社,发展到“三级所有、队为基础”的人民公社；农村改革开放后，人民公社解体，相应地形成了乡（镇）、村、村民小组集体经济组织，虽然名称变了，而且不少地方并未成立乡（镇）、村民小组集体经济组织，但集体经济组织的地域范围基本未变，作为农村集体经济组织基础的农民集体土地所有权基本未变。

其二，农村改革后发展起来的乡镇企业、农民专业合作社等农民合作经济组织，已经分别制定专门法律加以规范，再将其纳入农村集体经济组织法，既不合理，也不符合立法实践经验。依法成立的乡镇企业可以适用乡镇企业法，按照其组织形式，还分别适用公司法、合伙企业法、个人独资企业法等相关法律。乡镇集体企业投资设立企业或者与其他单位联营的，新设企业和联营形成的资产仍归集体所有，属于集体经营性资产，可以按照集体产权制度改革要求，以股份或份额的形式量化到本集体成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。

其三，农村集体产权制度改革后形成的股份合作制经济合作社等新型农民合作经济组织，是随着城乡一体化进程加快，一些村、组集体经济组织在明晰产权归属的基础上，将集体经营性资产以股份或者份额的形式量化到集体成员，发展股份合作而建立的，实践中主要是城中村、城郊村、经济发达村等经济实力较强的农村集体经济组织进行改制而形成的；有的在集体产权制度改革过程中，以原集体经济组织为基础，以集体经营性资产另行成立股份经济合作社等；还有些村（组）集体经济组织以家庭承包经营为基础成立土地股份合作社。

其四，从立法实践看，规范的对象也是以集体土地所有权为基础而形成的社区性集体经济组织。

二、农村集体经济组织的基本特征

根据农村集体经济组织演变过程，结合农村改革以来农村集体经济组织的实践发展，与其他相关组织相比，农村集体经济组织具有如下基本特征：

其一，以农民集体土地所有权为基础。从起源看，农村集体经济组织是以农民集体土地所有权为基础建立的，每个农村集体经济组织都建立在特定地域范围内农民集体所有土地的基础之上。

其二，具有地域性（社区性）。农村社区集体是按照农村一定地域即村组边界划分的，村组边界范围内的土地是集体的地域基础。

其三，具有惟一性与排他性。农村集体经济组织既然以农民集体所有的土地为基础，而特定地域范围内的土地只能由该地域范围内的农民集体所有，基于土地所有权的排他性，特定地域范围内只有一个农民集体土地所有权，只能成立一个农村集体经济组织，因而，每一个农村集体经济组织在特定地域范围内都是惟一的、排他的。

其四，成员具有相对封闭性与变动性。农村集体经济组织的地域性，决定了其成员只能是特定地域范围内享有集体土地所有权的农民，是一个相对封闭又不断变化的集体。

一方面，集体经济组织成员对外具有封闭性，只有特定地域范围内的村民，通常是长期居住、生活并且以该地域农民集体所有的土地为生活保障的村民及其后代，才能成为集体经济组织成员，该地域范围以外的村民不是集体经济组织成员，从外地进入该地域的人员一般也不能成为集体经济组织成员。

另一方面，集体经济组织成员对内又具有开放性。从成立初级合作社开始，农民以户为单位加入合作社，农户家庭人口的数量在不断变化，合作社社员数量也随之变化。

其五，具有相对稳定性。普通企业在经营过程中可能因经营不善等破产。但农村集体经济组织建立在农民土地集体所有权的基础上，坚持农村土地集体所有制又是一条不可逾越的红线，一旦农村集体经济组织破产，就可能处分农民集体所有的土地，从而影响农村土地集体所有制。为维护农村土地集体所有制，农村集体经济组织就不能像普通公司、企业那样随意破产，即农村集体经济组织具有相对稳定性。但是，农村集体经济组织不能像普通企业那样随意破产、解散和清算。

（作者：何宝玉，全国人大农业与农村委员会办公室主任）

来源：摘自《法律适用》2021年第10期文章《我国农村集体经济组织的历史沿革、基本内涵与成员确认》