地方政府专项债作为新预算法背景下政府举债的重要途径，是政府投资的重要资金来源和保障。近年来，地方政府专项债券发行逐年增加，对带动扩大有效投资、稳定宏观经济起到了重要的支持作用，但与此同时，庞大的专项债规模也使专项债投向面临一些现实挑战。武汉大学经济与管理学院教授刘穷志在《国家治理》撰文，梳理了现阶段专项债具体投向，分析了专项债投向存在的问题，提出了相应的即期和远期改革对策。
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2023年政府工作报告提出拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，是历届政府工作报告中专项债额度安排的新高。巨大的专项债规模为解决项目资金缺口、扩大有效投资、助推经济发展发挥了积极作用，然而，一些专项债投向了效益不高或乘数效应不强的领域，还有一些专项债未能投出去，为了更好地发挥专项债稳增长、稳投资的作用，专项债投向问题亟需研究并给予解决。
专项债投向领域现状
专项债投向11个领域。专项债投向领域一直处于动态调整的过程中。2017年要求专项债投向有收益的土地储备、收费公路、棚户区改造和轨道交通4个领域。2019年放弃未形成有效投资的棚改、土储两大投向领域，国务院常务会确定9个基础领域即交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、职业教育托幼医疗养老等社会事业、冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程，这九大领域还有一些细分投向，比如交通基础设施细分为铁路、收费公路、机场、水运、轨道交通等。2022年，在原来9个领域的基础上，新增新能源和新基建2个领域。
专项债在13个领域用作项目资本金。2019年允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。2020年可作资本金的领域拓展至铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域。2022年，增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项。此外，2020年监管部门明确单个省份专项债作资本金的比例上限由此前的20%上调至25%，同年允许专项债用于补充中小银行资本金。
专项债投向存在的问题
投向效果不佳
一是收益不足。以项目编制环节某市大学城项目为例：该项目位于该市郊区、人流量和车流量较少，但是在项目收入测算时停车位日均占用率为60%，广告宣传出租率为80%，工业和居民用水满负荷。从审计报告统计数据来看，《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，5个地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目。
二是拉动乘数低。从专项债用作资本金的比例来看，2020年和2021年均在8%左右，2022年为7%，均远低于25%的上限，说明专项债的撬动功能较弱，并且在时间趋势上继续弱化。例如：据浙江省披露，2022年浙江全省可用专项债券资金3128亿元，新增专项债券支持全省2158个政府投资项目，撬动总投资超2.47万亿元，拉动当年有效投资超6000亿元，按此计算，浙江专项债的投资撬动倍数为8倍左右，但现实情况是，项目总投资中仅有四分之一在当年落地，并未达到预期。
三是资金闲置。2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告披露，部分项目前期论证不充分、规划设计和方案不合理，导致债券资金长期闲置在国库或者项目单位，最长闲置时间超过2年，未及时形成实物工作量。贵州省审计报告就指出，部分专项债券资金未及时发挥效益，截至2021年底，该省16个地区27个项目未开工，29.21亿元专项债券资金闲置；由于项目建设缓慢或停工，2020—2021年12个地区20个项目获得50.93亿元专项债券资金，截至2021年底实际使用6.20亿元。
投向结构不合理
一是投向领域不平衡。主要表现为交通和水利领域投资额多，其他领域投资额较少。从2021年全国30个省份专项债投向来看，铁路、收费公路、干线机场和水利领域，用作资本金的专项债达2279.03亿元，对应项目投资为60427.61亿元；内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、城镇污水垃圾处理、供水等6个领域，用作资本金的专项债为175.77亿元，对应项目投资额则仅为2194.74亿元。
二是投向领域“泛化”。其一，泛化用作资本金。财政系统组织申报2023年第二批专项债项目，13个领域可用专项债作资本金，即借债用作资本金。其二，泛化至金融领域。当前银行业因利差收窄、存贷差扩大等内源性资本补充乏力，在加大实体经济支持力度情况下，对外源性资本补充需求增强。“中国版巴塞尔协议Ⅲ”即将落地，其所构建的差异化资本监管体系带来的资本缺口将使部分银行尤其是中小银行承压加大。2023年前5个月发行的地方专项债中，支持中小银行专项债占比由去年末的1.5%提升至6.3%，跨越了专项债的投资建设领域。
三是投向领域交叉。专项债领域从最初的高速公路、棚改及土储，到现在的轨道交通、污水处理、片区开发、生态环保、医疗教育、文化旅游和乡村振兴，均与PPP项目领域高度重合。PPP流程复杂、项目规模大、回报周期长，专项债落地快、成本低、范围广且可以用政府性基金收入作为还本付息的资金来源，一些地方政府选择大力包装专项债项目，甚至将部分PPP项目退库改为专项债模式实施，对PPP产生了挤出效应。
投入资金错配
一是专项债投入多，一般债投入少。截至2021年10月，地方政府专项债务余额达15.9万亿元，超过一般债务余额13.8万亿元。二是地方专项债替代中央债。专项债超越一般债成为地方的主要显性债，也成为事实上的一般债，性质异化导致其规模超过中央债，在一定程度上实现了对中央债的补充，但也造成了中央债和地方债比例的不合理。三是政府专项债资金投入多，市场化融资不足。如，某地818个专项债项目，市场化融资为零的项目441个，占比53.9%。
投向供求不匹配
一是社会资本进入专项债领域的意愿不足。现行专项债投向领域均属于准公共产品领域，利润率不高且回报周期长，与社会资本利润最大化的逐利动机相悖，且相关财政补贴政策、税收优惠政策和贷款支持政策也没有及时跟进。二是在专项债供给时对需求侧考虑不足，额度下发存在需求错配问题。发达地区因财力雄厚、负债率相对合理，所获专项债额度相应较多；欠发达地区的基础设施建设需求高，但因财力较弱、负债率高，所获专项债额度较少。
调整专项债投向政策
拓展投向领域
一是新增科技投向领域。专项债科技领域的供给可以自动创造新需求，为项目收益提供保障，科技领域投资效益总体上优于一般性基建投资。新增专项债科技领域投向可以侧重于数据存储和计算、数字经济等方面。二是新增出口投向领域。作为积极财政政策的重要抓手，专项债政策目标定位于扩大有效投资，带动消费扩大内需，现有专项债领域多数集中于投资，少部分是消费。在当前外部需求萎缩，出口疲软的形势下，专项债可以审慎地、选择性地支持一些出口领域。
优化投向领域结构
一是适当收缩交通、水利、“三农”和环保领域投入规模。交通和水利领域投资积累较多，专项债对基建投资的撬动边际效用递减，拉动效应走低，而“三农”和环保与专项债的拉动责任和收益要求在一定程度上相悖，且两者在专项债以外的政策中已经获得相当程度的支持。
二是重点投向新基建领域。新基建在稳产业、促投资、提技术等方面发挥着关键性作用。加大对新基建的支持力度，将专项债投向新基建领域，将有利于通过投资结构的调整进一步优化我国经济结构，实现高质量发展。
三是扩大消费领域。专项债大多用于投资领域，但投资是远期收益，消费是即期收益，二者必须平衡增长。在“三驾马车”中，消费对GDP的贡献最大，且具有乘数效应，刺激公共消费能在一定程度上缩小基尼系数，更能拉动疲软的私人消费。专项债投向可以在基础教育、职业教育、继续教育，及公立医院、公立托幼、城市养老和公共充电桩设施等消费领域重点发力。
四是慎重将专项债投向公共性较强的领域。目前专项债除可用于交通、能源、农林、生态环保之外，还拓展用于国家重大战略项目、保障性安居工程、社会事业等领域。后续扩围领域大多基础性、公共性较强，长期收益高于短期收益，与专项债的投资目标不相适应。
五是谨慎补充中小银行资本金。其一，正常情况下，商业银行资本金是由实收资本、资本公积、盈余公积、未分配利润、呆账准备金和坏账准备金构成，很少来源于政府发债。其二，专项债是债务资金，将债务资金用作资本金不符合会计准则精神。其三，现阶段银行加大不良处置，部分中小银行补充资本压力较大，有必要使专项债补充中小银行资本金。其四，获专项债支持后，如果中小银行未来无法获得预期收益，这部分专项债的偿债压力最终将落到地方政府身上，形成潜在的地方政府债务风险，加大了金融风险财政化。
六是合理划分PPP与专项债的领域。PPP在中国具有广阔的应用空间和前景，与专项债实施主体不同、运作流程不同、政府出资额不同和项目收益要求不同，二者可以据此确定各自的应用领域。目前专项债不能用作PPP资本金，这与专项债资本金适用领域有矛盾之处。
合理匹配资金投向
一是降低专项债占比。地方债分为一般债和专项债，一般债项目没有直接收益，以一般公共预算作为主要偿债来源，纳入赤字管理；专项债项目融资成本与收益自求平衡，理论上没有增加地方偿债压力，不计入赤字。专项债额度大幅增加，在一定程度上缓解了地方政府资金压力，但专项债收益低，最终需要财政资金兜底。因此，建议将一般债风险显性化，将专项债部分额度转化为一般债额度，纳入赤字管理，将专项债投向压力转变为一般债债务风险压力。
二是以中央债替代地方债。在中央与地方职能划分上，中央债承担着更多宏观调控职能。当前，我国地方债规模超过了中央债规模，导致宏观调控效应下降，地方债增发作用有限。有鉴于此，可减发地方债，将节余的指标转化为中央债，将地方专项债投向压力转变为中央债宏观调控能力。
三是加大金融配套支持力度。创新“专项债+市场化融资”模式，完善专项债的融资对接机制。鼓励金融机构发放项目商业贷款，探索项目单位发行债券，重视专项债投向与政策性开发性金融工具、政策性信贷、商业信贷协同。
均衡投向供求
一是优化确定地方政府专项债限额的因素法。新增地方政府债务限额的确定采用因素法，主要考虑地方政府财力、重大项目支出、债务风险、债务管理绩效以及地方申请等供给侧因素，应该增加需求侧因素，使专项债投向满足欠发达地区需求。
二是按照专项债项目的理论决定因素和现实制度安排来确定实践项目领域。从理论上看，公共项目配置取决于人口，要考虑乡城人口流动和城镇人口水平，在农村、城镇和城市群布局专项债项目。在制度安排上，地方债主要由省级政府负责，因而不能简单地把资金层层分配下去，而应该由省级政府决定。
三是激励社会资本进入新领域。加大对新领域专项债项目的宣传，发挥政府性开发性金融工具的投资拉动作用，提高社会资本进入的预期。出台补贴政策、税收优惠政策和信贷支持政策，保障社会资本进入的利益诉求。
提高专项债精准投向的制度改革建议
推动专项债相关的制度改革，首先要认识到专项债的局限性。一是认识到乘数效应有限。2023年将新增专项债务限额3.8万亿元，理论上或可撬动近6万亿元基建投资，也就是约1:1.5的乘数，即使是在繁荣经济阶段，财政乘数一般是1:4，因此，必须反对盲目追求“四两拨千斤”不切实际的乘数。二是承认收益有限。地方政府专项债券是指政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。专项债属于政府基金预算，项目自求平衡是其运行原则，必须回归专项债的性质，承认专项债项目不是以赚取利润为目标的私人项目，同时确保项目自身收支平衡。
压缩专项债规模。有收益、有乘数效应的投向领域有限，过多的专项债导致对经济刺激边际效用递减，减少专项债规模，将有助于提升专项债的政策效能。应科学计算专项债投向领域的最优规模，减轻投向规模过大的投向压力。
建立优质项目储备库。专项债规模大，政策要求落地快。应当开展前期调研，科学评估和遴选收益与成本相匹配、现金流与期限相匹配的项目，按照专项债额度的2—3倍超前储备，以适应政策时限要求，实现专项债投向与储备、开工、在建和竣工的良性循环。
建立绩效考核制度。专项债应从规模膨胀转向效率提升，建立规范的绩效管理流程和绩效指标评价体系，对专项债券项目实行全生命周期绩效管理。重视专项债项目绩效管理结果的激励约束功能，将绩效评估结果作为额度分配的重要依据，并与相关支持政策挂钩。将专项债项目工程进度纳入考察指标，实行实物工作量考核，对于专项债资金使用与实物工作量不匹配，或者实物工作量不达标，作出相应处罚，责令整改。
建立监督机制。一是投向监管。按照“资金跟着项目走”要求，梳理专项债项目和资金需求，把资金投向优质项目。二是周期性监管。在事前，根据项目资金需求、债务期限结构、市场资金宽松程度等因素，审核新增专项债的发行规模和时点；对项目前期储备、项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续，以及征地拆迁、市政配套等开工前准备，应加强前期监督，杜绝资金“趴在账上”现象。在事中，加强专项债投入后的管理工作，严禁“以拨代支”和“一拨了之”等行为，及时还本付息；在事后，不断强化专项债券“借、用、管、还”全流程闭环管理，加强政府专项债项目资金绩效管理，确保专项债资金“发得出、用得好、还得上”。三是穿透式监测。运用大数据技术、人工智能技术和区块链技术，及时掌握资金使用、项目建设进度、运营管理动态，发现问题及时纠正。四是协同性管理。专项债项目周期长、环节多，涉及不同主体，需要各方协同推进，形成系统合力。五是常态化管理。加强债券项目全方位监测，实现对专项债券项目全周期、动态化风险监控。六是专款专用监管。避免部分地方为抢债券规模而仓促发行，导致项目无法开工，只能“翻烧饼”式变更，违背专项债专用原则的现象发生。七是负面清单管理。各地政府应加强专项债券投向领域的负面清单管理，明确资金不应该投向的领域。八是严格落实专项债券资金处理处罚机制。通过扣减新增限额、暂停发行使用、收回闲置资金等措施，加强对专项债违法违规行为约束。
深化投融资体制改革。以公共性程度为标准，资金和项目匹配，多样化资金来源与多样化项目匹配，不能将项目压力集中于专项债资金。对于关乎国计民生的基础性、公益性比较强的项目，应主要通过财政预算内投资，以发行国债的方式匹配资金。对于地方的公益与社会事业建设项目，应主要通过一般债的方式匹配资金。至于专项债资金，要选择能自求平衡、有一定乘数效应、具有混合公共产品性质的项目与之匹配。
【本文作者为武汉大学经济与管理学院教授；本文受教育部人文社会科学规划基金项目（项目编号：20YJA790045）资助】
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来源 |《国家治理》2023年8月上
原文标题 | 地方政府专项债投向：问题与对策
作者 | 武汉大学经济与管理学院教授 刘穷志
原文责编 | 冯一帆
新媒体编辑 | 王 洋
美编 | 王 洋
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