河南郑州中原区法院在党委领导下，加强常态化府院联动，推动行政争议实质性化解、多元化解，形成了“和顺中原”府院联动化解行政争议机制——

以和顺之道 解中原难题

立春时节刚过，乍暖还寒。

一座座拔地而起尚未封顶的新楼盘和一台台正在忙碌作业的塔吊，都在昭示着河南郑州这座城市正在经历一场革新。

中原区，郑州市委市政府所在地，郑州市最早的建成区之一。

随着城镇化进程逐步加快，自2007年开始，中原区先后完成了46个行政村125个自然村的拆迁，并陆续开展地铁建设征迁工作。其间，安置补偿、强制拆除等行政争议激增，大量行政案件涌入法院。

如何破局？政府和法院都在寻找答案。

2020年9月15日，河南省高级人民法院将郑州市中原区人民政府、中原区人民法院确定为府院联动实质性化解行政争议试点单位。

自此，中原区的很多问题开始在“和顺”二字中找到出口。

前端预防之道：将行政争议化解于萌芽状态

中原区棉纺路，一栋栋苏式小洋楼，分立两旁，破旧不堪，与周边现代化的高楼大厦很是“不搭”。

1953年，国家实施“一五计划”，在郑州投资建设大型纺织厂。短短5年时间，郑州国棉一厂、二厂、三厂、四厂、五厂和六厂陆续建成投产。郑州也自此成为“全国六大纺织基地”之一。

这一栋栋苏式小洋楼是当时建给国棉三厂工人的家属楼，楼体方正，斗篷式大屋顶，木质地板，红漆水杉木窗，华美又不失庄重。

“在这里拥有一套房子，是当年很多‘老郑州’的梦想啊！”在这里居住了50多年的吴大爷指着自己家的那间房子，满脸骄傲地说。

一条棉纺路，半部郑州史。为了留住那个年代的郑州记忆，中原区政府决定对国棉三厂进行特色历史文化街区综合改造。2020年8月底，《郑州国棉三厂特色历史文化街区综合改造项目房屋征收补偿方案》张贴在国棉三厂家属院内。

一石激起千层浪。

“我在这里住了五六十年了，舍不得搬啊！”

“我自己搭了个小屋子放杂物，这个要算进征收面积里吧？”

“我家里情况特殊，征收补偿款能不能多给点？”

“作为已经出嫁的闺女凭什么要分我这个做儿子的征收补偿款？”

被征收房屋涉及1019户居民，老龄居民多、困难群体多、历史遗留问题多、产权纠纷多。各种诉求一股脑儿摆在了中原区政府面前。

这么多矛盾隐患，单靠一家之力显然解决不了，处理不好会衍生大量行政争议。

依托“和顺中原”一站式多元化矛盾调处中心，中原区政府和区法院组织法官、政府法律顾问、专家等多方力量开展工作。

了解清楚居民不愿意搬的原因，厘清每家每户的产权纠纷和真实诉求，制定出一个合理的补偿标准……

要做的工作一件件列在了“府院联动”的任务清单里。

在“和顺中原”一站式多元化矛盾调处中心，中原区法院14个审判团队与14个街道办事处分别对接，推动将矛盾纠纷化解在源头。具体到棉纺路街道，对接法官是中原区法院立案庭副庭长毛大帅。

“征求群众意见、解答群众咨询、制定补偿条款、推动协议签订……征收项目启动之初，我和审判团队就参与其中。”毛大帅说。

短短5个月，国棉三厂征收项目整体完成，1019户居民的各种诉求均得到妥善处理，无一例信访或诉讼。

“‘和顺中原’一站式多元化矛盾调处中心创建于2019年，下辖171家基层治理组织，覆盖26家特邀调解组织、23家区直行政机关，最初聚焦于民商事纠纷源头治理。”毛大帅说。

中原区政府、区法院被确定为府院联动实质性化解行政争议试点单位后，该中心逐步将解纷范围延伸至行政纠纷。法院在立案前，会将纠纷先行批转至这里，借助多元化调解力量化解行政争议。

“建机制、定规则、搭平台、推应用”，自试点工作开展以来，“和顺中原”一站式多元化矛盾调处中心聚合行政调解、人民调解、司法调解等各方力量，为行政争议探索出诉源治理、多元解纷的前端预防之道。

“大量行政争议尤其是群体性争议，依托府院联动工作机制，通过‘法院提前介入+普法+调解’的模式，在诉前得到化解，既维护了政府形象，又减轻了群众的诉累。”中原区区长邓英文说。

试点工作开展以来，中原区诉前实质化解土地征收等行政纠纷607件，进入法院的行政诉讼日渐减少。

中端审理之道：行政机关负责人出庭应诉成为必答题

“开开心心上班去，平平安安回家来”，是每个“打工人”最朴素的心愿。但王女士的这个心愿在2020年6月19日这一天没能实现。

这一天，王女士像往常一样，骑着自己的电动车去上班，不料途中与一辆小轿车迎面相撞，造成右小臂骨折。同年12月16日，王女士被认定为工伤。不久后，王女士被鉴定为九级伤残。

“我根据我的收入标准，算出来郑州市社会保险中心应该支付给我10.5万元，可他们不认同这个数！”2021年11月19日，王女士一纸诉状将该中心告上了法院。

该中心分管工伤待遇的副局长王继然出庭应诉。“工伤保险基金按伤残等级支付一次性伤残补助金，像王女士的九级伤残标准，支付标准为9个月的本人工资。但这个本人工资标准应为用人单位上报的缴费基数，而非本人拿到手的实际工资。”王继然当庭陈述。

经多次协商和计算，中原区法院认为郑州市社会保险中心应向王女士支付其主张的一次性伤残补助金、一次性工伤医疗补助金等共计96350元。

“自己确实对于一些工伤待遇支付政策不那么了解，这下终于清楚我的工伤待遇该怎么计算了。这个数额我同意。”

付不付？支付多少？怎么支付？王继然的出庭应诉使得王女士最关注的问题、案件争议的焦点，均很快得到回应，王女士撤诉。

该案主审法官李宁自2016年起便在中原区法院负责审理行政诉讼案件，现在是中原区法院行政审判庭副庭长。谈起试点工作开展前后，行政机关负责人出庭应诉态度的转变，她感触颇深。

试点前，有的负责人觉得出庭应诉“丢脸”，有的负责人法律知识不过硬、怕出庭时讲错话，还有的负责人觉得“多一事不如少一事”。至于不出庭的理由，要么不说明理由，要么仅仅笼统地写“需要开会”，老百姓对此意见很大。甚至有时候法院要冻结、划拨区政府财产了，区长才知道案件败诉了。

“现在就不一样了，绝大多数行政机关负责人都能做到‘出庭’‘出声’，行政诉讼各环节顺畅很多，审判效率也大大提升。”李宁说。

“民告官”，“见官”是关键。庭审时，发现行政行为有问题，老百姓有“冤情”，如果行政机关能够主动补救是最好的，但必须有人拍这个板。一般的工作人员做不了这个主，甚至不敢或者不愿向领导汇报。行政机关负责人在场，了解整个情况，协调工作就比较好做：行政行为该撤的主动撤、该履行的抓紧履行、该赔偿的足额赔偿。

如何让老百姓“告官”能“见官”，中原区政府和中原区法院是下了大力气的。

被确定为试点单位后，依托“和顺中原”府院联动机制，中原区成立了行政争议化解委员会，区长任委员会主任，分管副区长和区法院院长任副主任。

委员会积极落实行政负责人出庭应诉制度，对于行政机关负责人无正当理由拒不参加调解活动，案件结果败诉的，按照有关规定追责。

“行政应诉工作纳入法治政府建设工作考核范围，并定期向全区范围内通报工作开展情况。”

“对区政府作为被告的诉讼案件，区司法局应当及时组织应诉、确定应诉承办单位、办理文书传递盖章手续、组织好重大疑难案件的论证、撰写纠纷实质性化解方案等工作。”

在《中原区行政争议化解委员会工作规则》《中原区行政应诉工作规则》《中原区行政机关负责人出庭应诉工作规定》中，大量条款对行政应诉工作作了详细规定。

一份份直击痛点的文件，一个个实打实的处理决定，都在倒逼行政机关负责人重视应诉、重视行政争议实质性化解，降低行政案件败诉率。

试点工作开展以来，中原区政府、区法院抓住关键环节，探索出“告官能见官”“出庭必出声”的中端审理之道，行政机关负责人出庭应诉率逐年上升。

有出过庭的负责人感慨，“参加一次庭审，胜过十次法治讲座”。“诉讼中，法院强化行政争议的调解解决，调解不成及时作出判决。行政首长这一关键少数出庭，有助于实质性化解争议，也有助于提升整个行政执法队伍的依法行政意识。”中原区法院院长乔亦丹说。

2022年，中原区区本级行政机关负责人出庭应诉率达96.5%，较试点前上升78.61%。

末端治理之道：一个案件推动一类问题解决

“前方300米货运车辆动态称重、抓拍取证，行驶速度不高于每小时60公里。”

每次看到国道上的这个指示牌，张师傅都心头一紧：“明明没有超载，更没有故意逃避检测，为啥还要罚款。一罚就是一两万，相当于我五六趟白跑了，我可冤！”

让张师傅发怵的，是郑州市交通运输局为治理货车超载安装的非现场执法设备，大货车以规定速度驶过设备所在路段，无需停车便可测重。

直到行政复议机关工作人员打开这个设备的机箱，张师傅才知道，以“反复倒车”“首尾相接”等方式驶过，会导致设备无法正常工作。正因如此，郑州市交通运输局才给张师傅开了“逃避检测”的罚单。

张师傅还是不服：“我们支持‘科技治超’，但当时倒车想的是，生怕速度快了设备没检测上，就多过一遍，真没想到这样过道算‘违法’啊！”带着18名“卡友”，张师傅走进了中原区法院的大门。

郑州是我国公路运输的重要枢纽，每天途径这里的大货车数量庞大，判决结果直接关涉郑州市交通运输局后续如何“科技治超”。

经反复查看大货车通过动态称重设备的视频录像，中原区法院多次科学研判后认为，涉案货车通过称重平台时并未超过规定时速，且通过方式并未违反禁止性规定，郑州市交通运输局仅依据现场视频和检测数据单，即认定涉案货车逃避检测，证据不足，应当撤销对其作出的行政处罚。

“一个案例胜过一打文件”，这句话在这里也同样适用。

判决后，中原区法院向郑州市交通运输局发送了司法建议书，建议其严格非现场执法取证，强化行政处罚的数据支撑，同时开展通过称重平台方式的宣传教育，让广大货车司机掌握“正确通过”方式。

郑州市交通运输局很快作出了回复函，表示将完善“科技治超”工作。

如今，“对故意反复倒车过磅检测……方式逃避检测的，执法机构将按照有关规定处理”的字样已在国道显示屏上滚动出现，类似于此案中的“执法行为”再也没有发生过。

从单纯“审判思维”到“实质性化解行政争议”，试点工作开展以后，法院解决问题的路径也发生了一些变化：

中原区法院与区政府定期召开月度联席会议、重大案件（争议）专题会议，共同选取典型案件，进行法律层面的分析，总结推广好的经验做法，探索务实性机制和举措，提高依法行政水平。

河南高院及郑州市两级法院都与中原区政府建立了定期联系沟通机制，及时共享全区各行政机关的涉诉情况、各行政应诉案件的办理情况，尤其是加强对败诉案件原因的分析和总结，从源头预防和减少诉讼发生。

以“案”为镜，通过一个案件推进一批“类问题”解决，避免一批“类事件”发生，这便是“和顺中原”悟出的末端治理之道。

试点工作开展以来，中原区法院共向郑州市工业和信息化局、市自然资源和规划局、市城乡建设局等多部门发送司法建议9份，组织行政机关工作人员旁听庭审45次760人，发布行政审判白皮书2份。

国棉三厂家属院的居民们都拿到了自己应得的补偿款，今年5月，特色历史文化街区改造项目将正式开工；

王女士的身体现已恢复如初，再次回到了“打工人”的序列；

“张师傅”们依旧开着大货车穿梭在全国各地，但路过动态称重设备时再也不会发怵了。

“和顺”二字，说的既是“和顺中原”一站式多元化矛盾调处中心，也是“和顺中原”府院联动机制，更是“案结事了政和”的这份理念。

“‘和顺中原’以府院联动机制，促进行政争议实质性化解、多元化解，是对以人民为中心的发展思想的生动诠释，是构建社会治理‘大格局’、绘就法治‘同心圆’、实现行政与司法良性互动的生动实践，对法治政府、法治社会建设具有深远意义。”全国人大代表石聚彬如是说。

记 者 手 记

法治政府建设道路上的“双向奔赴”

郑州之行给我留下两个最深刻的印象：一是满大街都是兴建中的新楼盘；二是从政府到法院，都在为推动依法行政、推动法治政府建设做着积极的努力，上演着一场“双向奔赴”。

行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。经济社会发展对行政执法提出了越来越高的要求，越来越多的问题随之暴露出来。

“和顺中原”府院联动机制就像一把钥匙，轻轻一扭，很多问题都找到了出口。

在这次试点工作中，政府与法院互相尊重、互相配合、互相协作，两者有效对接、及时沟通，共同发现问题、解决问题，很大程度上避免了以往行政争议“车轱辘打空转”的现象出现，实实在在地解决了老百姓的诉求。对政府不满意的群众少了，信访就少了，进入法院的诉讼自然也就减少了，真正践行了“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。

“见官”是实质性化解行政争议的关键一环。行政机关负责人出庭应诉并发声，实现了“告官见官、出庭发声”。这既体现了行政机关放下身段解决问题的诚意，也让群众真切地感受到了自己的诉求是被重视的，同时也彰显了行政机关尊重法律、尊重司法的积极态度和深入推进依法行政的决心。这些都为行政争议实质性化解奠定了基础。

采访中，我也几次被王女士、张师傅这样的群众所感动。他们在自己的合法权益可能受到侵害时，即便对方是“官”，也可以勇敢地站出来，向法院寻求公正。

我问张师傅：“‘民’告‘官’，你怕不怕，担不担心‘官官相护’？”他一脸坚定地跟我说：“不怕！我相信咱们的人民法官会秉公处理！”我感动于大家的法治意识有了显著提高，也感动于人民群众对人民法院坚定不移的信任，更感动于每一个普通人可能于无意中都在为推动法治政府、法治社会建设作出着小小贡献。

中原区是河南省府院联动化解行政争议的先行者和样板区。2022年8月12日，河南省省长王凯部署并主持召开省府院联席会议，审议通过了《河南省常态化府院联动工作机制》，建立了以省长为总召集人的工作机制。在省政府示范带动下，截至目前，河南全省所有市县均建立了府院联动工作机制。2022年，河南全省新收一审行政案件16264件，同比减少25%；调撤率同比提高3个百分点，上诉率同比降低4.18个百分点。“双向奔赴”共促法治政府建设在豫州大地蔚然成风。

推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程。这项工程任重道远，不仅有赖于政府自身加强依法行政，也有赖于人民法院、人民群众的监督，有赖于各方力量共同推动。

来源：人民法院报

记者：高倩倩丨编辑：张玉玲 王贺