“需进一步破除制约全国统一大市场建设的显性、隐性壁垒，明确反经济性垄断和行政性垄断两手抓，不断完善反垄断监管和公平竞争审查制度，真正做到立破并举。”

四川大学法学院创新与竞争法研究中心主任袁嘉在接受第一财经采访时明确表达了上述观点，他认为，当前，中国已具有超大规模和整体市场的明显优势，但仍面临地方性封锁行为阻碍要素流通，传统的反垄断监管模式在平台经济等新兴业态的发展下遭遇挑战等问题。

《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称“意见”）10日正式发布，其中提出，要加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

“破除地方保护”这个老话题再度被中央文件提及，专家学者也对下一步的工作进展抱有期待。

破除地方保护和区域壁垒

为破除妨碍全国统一市场形成的关键堵点，意见明确，要破除地方保护和区域壁垒。

意见称，应指导各地区综合比较优势、资源环境承载能力、产业基础、防灾避险能力等因素，找准自身功能定位，力戒贪大求洋、低层次重复建设和过度同质竞争，不搞“小而全”的自我小循环，更不能以“内循环”的名义搞地区封锁。

“地方保护、市场分割等行政性垄断问题制约了商品要素资源在更大范围内畅通流动，亟待妥善化解。”中国（深圳）综合开发研究院通证数字经济研究中心副主任李恩汉告诉第一财经，现阶段，一些地方、部门出于自身利益最大化的考虑，实施地方保护主义的区域封锁，违法给予区域内市场主体或特定行业市场主体优惠政策，构成了减损其他市场主体利益的行政性垄断行为。

为从事前规制滥用行政权力排除、限制竞争行为，意见强调了公平竞争审查的重要性。

意见提出，要建立涉企优惠政策目录清单并及时向社会公开，及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，对新出台政策严格开展公平竞争审查。

“意见明确了破除地方封锁的两个治理方向。”南开大学法学院教授、竞争法研究中心主任陈兵对第一财经表示，第一，对于既往已有的地方歧视性政策进行全面清理和废止；第二，对于将来新出台的政策展开严格监管，审慎制定政策，完善审查程序和条件。

但陈兵同时称，公平竞争审查的深入仍存在一定的现实困难。比如，地方有关部门在处理涉及到本辖区利益的市场经济政策的制定与公平审查时，存在审查意愿不强，甚至不愿意去审或者变相绕过公平竞争审查的现象。故此，需要在制度层面上进一步完善，加快落实公平竞争审查制度的第三方评估。

多名受访专家表示，由于全国统一大市场的统一，并非整齐划一。对于不同经济发展程度的地区，落实公平审查制度需差异化对待。

“比如，可以对经济发达地区率先全面推行严格的公平竞争审查，待其形成试点经验后，再在经济欠发达地区全面推开。在把握公平竞争审查标准中的奖励补贴合理性等问题时，应适当地结合本地经济发展水平和实际需求，逐步实现全面清理的目标。”袁嘉称。

李恩汉进一步表示，对于京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域，落实公平竞争审查制度要更加注重公平竞争审查在城市群中的协同性，以维护全国统一大市场为前提，先行推动区域市场一体化进程；对于经济欠发达地区，则要更加注重对地方保护和歧视外地企业等政策的清理，改善营商环境，破除资源流动障碍，提高资源配置效率和公平性，并通过市场机制淘汰落后产能，实现产业转型升级。

意见也对在落实公平竞争审查过程中的区域经济协同问题提出规划。

根据意见，加强地区间产业转移项目协调合作，建立重大问题协调解决机制，推动产业合理布局、分工进一步优化。鼓励各地区持续优化营商环境，依法开展招商引资活动，防止招商引资恶性竞争行为，以优质的制度供给和制度创新吸引更多优质企业投资。

加强平台、民生等领域反垄断

为进一步规范不当市场竞争和市场干预行为，意见提出，着力强化反垄断。完善垄断行为认定法律规则，健全经营者集中分类分级反垄断审查制度。

“经营者集中审查”是反垄断执法机构对企业合并、收购等经营者集中行为的事前控制。根据意见，金融、传媒、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查将成为监管的重点。

此前，市场监管总局在去年10月发布的《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》与《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》中，已确立了平台分类分级的监管思路。而根据此次意见的相关表示，“分类分级”不再局限于对单一行业的反垄断监管要求。

“在整体市场监管中采用‘分类分级’的方法，代表着反垄断审查工作将进一步细致化、精确化，并且朝着更加常态化、程序化且重点突出的方向发展，此举体现了中央对当前市场状况以及运行规律的认识在不断提高。”陈兵称，当前，各产业、行业的发展都呈现出跨领域的融合趋势。以平台经济为例，头部平台企业可以凭借其数据算法等优势，驱动其跨领域发展，形成一个涉及线上线下以及多领域循环交互的生态系统。

不过在袁嘉看来，由于传统行业进行分类分级监管的必要性或者需求没有显著增加，其他行业短期内出台类似监管文件的可能性不大。

袁嘉认为，意见中提出的“健全经营者集中分类分级反垄断审查制度”，侧重点仍会放在对于平台经济领域的分级分类审查标准的细化和执法落地上，比如，上述两部指南中相关市场如何界定，市场竞争分析如何开展等。

根据市场监管总局2022年年度部门预算文件，今年拟完成经营者集中审查案件至少60件。其中，“把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系”还被写入年度绩效总体目标。

那么与传统行业相比，以平台经济为代表的新业态领域的经营者集中审查有何不同？

李恩汉称，在平台经济领域，或存在大型互联网平台企业大量并购未达到申报标准的小型企业的现象，实现巩固市场支配地位、增强平台生态黏性、扼杀潜在竞争对手等目的。基于此，亟待加强新业态的经营者集中审查，以限制大型互联网平台收购初创企业，加强科技创新和数字经济产业的竞争，推动科创产业的整体发展。

针对平台经济的新特征，意见也提出，要破除平台企业数据垄断等问题，防止利用数据、算法、技术手段等方式排除、限制竞争。